Forvaltningsrett

Pasientreiser i helseforetakene driver offentlig forvaltning hvor de fatter enkeltvedtak, og er dermed bundet av alminnelige forvaltningsmessige prinsipper. Disse er lovhjemlet i forvaltningsloven. 

Det går frem av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 at forvaltningslovens regler ikke gjelder for vedtak som treffes etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Bestemmelsen er imidlertid ment å gjelde for vedtak av mer helsemessig karakter, og ordlyden er derfor uheldig i forhold til Pasientreisers oppgave. Det står i Prop. 91 L (2010-2011), som er en del av forarbeidene til pasient- og brukerrettighetsloven, punkt 11.4.3, at forvaltningsloven gjelder for helseforetakenes virksomhet. Det slås fast at alle andre avgjørelser enn rett til helsehjelp skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Pasientreiser må derfor forholde seg til forvaltningslovens regler så langt de passer for de avgjørelsene som tas, både for reiser med og uten rekvisisjon.

For det første handler god forvaltningsskikk om å være åpen og serviceinnstilt ovenfor pasienter som tar kontakt. Alle har krav på å bli behandlet med respekt, få veiledning og bli møtt på en hyggelig måte. I prinsippet om god forvaltningsskikk er det også et krav om å utøve forsvarlig saksbehandling. Det betyr å utøve grundig og korrekt saksbehandling.

Kravet om god forvaltningsskikk gjelder i alle ledd av saksbehandlingen – fra telefonhenvendelser vedtaksbehandling og klagebehandling. Dette gjelder uavhengig om det gjelder reiser med eller uten rekvisisjon. I ytterste konsekvens kan saker vedrørende brudd på forvaltningsskikk prøves av domstolene.

God forvaltningsskikk er viktig å praktisere fordi det bidrar til:

• Likebehandling: I dette ligger et forbud mot å utøve usaklig forskjellsbehandling. Det er for eksempel galt å behandle saker forskjellig med bakgrunn i hvordan pasienten opptrer. Vær imidlertid oppmerksom på at ikke all forskjellsbehandling er usaklig, for eksempel forskjellbehandling ut i fra geografi hvor bruk av fly som transportmiddel er mer utbredt i nord enn i sør.
   
• Rettssikkerhetsgaranti: Pasientene skal kunne stole på at avgjørelsene forvaltningen tar er veloverveid og ikke tilfeldig. Klageadgangen er en rettssikkerhetsgaranti pasienten har. Det er likevel viktig å påpeke at Statsforvalteren har slått fast at den beste rettssikkerhetsgarantien er at førsteinstansen ivaretar kravene til forsvarlig saksbehandling siden ikke alle benytter klageretten sin.
   
• Åpen forvaltning: Åpenhet er vesentlig i et demokrati. Avgjørelser truffet av forvaltningsorganer skal kunne etterprøves. Det skal være mulig å se og forstå bakgrunn for vedtakene som treffes.

En inhabil saksbehandler er en saksbehandler som er uegnet til å behandle en sak på grunn av nær relasjon til en part i saken. En inhabil saksbehandler kan hverken tilrettelegge for eller treffe avgjørelse i en sak.

Reglene om inhabilitet finnes i forvaltningsloven kapittel 2. Reglene er begrunnet i det tillitsforholdet forvaltningen skal ha blant befolkningen. Stilles det tvil rundt de beslutningene saksbehandler tar, vil dette svekke tilliten til pasientreisekontorene. Reglene skal også bidra til at det ikke utøves usaklig forskjellsbehandling. En saksbehandler kan for eksempel ikke behandlet kravet til sin mor. Slike avgjørelser vil kunne bli erklært ugyldige. Også hensynet til saksbehandleren er av betydning. Man skal slippe å ta stilling til saker hvor man har en nær tilknytning, og hvor det stilles tvil rundt ens habilitet.

Forvaltningsloven § 6 regulerer når en saksbehandler er inhabil. Første ledd gir oversikt over situasjoner som medfører det vi kaller automatisk inhabilitet. Det betyr at inhabilitet inntrer uansett i de situasjonene som nevnes her. En saksbehandler kan ikke behandle sitt eget krav om dekning, jf. § 6 første ledd bokstav a. Dette er naturlig og henger sammen med hensynet til objektivitet. Saksbehandler skal ikke behandle krav fra nære slektninger, jf. § 6 første ledd bokstav b. Det samme gjelder saker til personer saksbehandler har eller har hatt en nær relasjon til, jf. § 6 første ledd bokstav c og d. En saksbehandler kan for eksempel ikke behandle kavet til en tidligere ektefelle eller et tidligere fosterbarn.

Inhabilitet kan også inntre etter en skjønnsmessig vurdering. Ifølge § 6 annet ledd er saksbehandler inhabil dersom det foreligger andre særegne forhold som er egnet til å svekke saksbehandlerens tillit. Det kan være nære forbindelse utover de situasjonene som fremgår av den automatiske inhabiliteten. Et moment for vurderingen er hvordan det oppfattes utad dersom saksbehandleren behandler for eksempel kravet til sin nabo. Dersom dette vil svekke tilliten til pasientreisekontorets objektivitet er saksbehandleren å regne som inhabil og bør overføre saken til en kollega. Dersom en part mener at en saksbehandler er inhabil vil dette også være et moment som bør vektlegges ved den skjønnsmessige vurderingen.

Ved inhabilitet må saken overføres til en kollega. Dersom lederen på et pasientreisekontor er inhabil er hele kontoret inhabilt, jf. § 6 tredje ledd. Slike saker må oversendes og behandles av et annet pasientreisekontor. Et krav om dekning fra datteren til lederen for eksempel, kan hverken lederen selv eller kontorets ansatte behandle. 

Saksbehandlere har taushetsplikt ovenfor alle med unntak av den kravet gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 og § 13 a nr. 1. Taushetsplikten kan imidlertid fravikes gjennom samtykke eller lovhjemmel. Pasienten, eller den kravet gjelder, kan samtykke i at opplysningene gjøres kjent for andre, jf. § 13 a nr. 1.

Pasienter som sender inn elektronisk reiseregning på helsenorge.no samtykker til at Pasientreiser kan innhente opplysninger og dokumentasjon som er nødvendig for å behandle saken. Det samme gjør pasienter som signerer på reiseregningsskjema som sendes per post. Helsepersonell har dermed mulighet til å opplyse om informasjon Pasientreiser har behov for i behandlingen av søknaden uten hinder av sin taushetsplikt.

Flere offentlige instanser har hjemmelsgrunnlag i egne lover som opphever taushetsplikten. Politiet har hjemmel i politiloven til å få utlevert opplysninger fra andre offentlige instanser. Politiet kan derfor kreve at en saksbehandler oppgir opplysninger om en sak dersom politiet har vurdert det som nødvendig, så lenge de har et hjemmelsgrunnlag å vise til.

Plikten til å gi veiledning følger av forvaltningsloven § 11, og er en viktig del av god forvaltningsskikk. Veiledning kan for eksempel være hjelp til utfylling av skjema på papir eller på helsenorge.no, svare på spørsmål om ulike reisemåter, opplyse om dokumentasjonskrav og påpeke eventuelle rettigheter som ikke kommer frem i kravet. Dette inngår i den aktive veiledningsplikten. Hensynet bak bestemmelsen er å gjøre pasienten i stand til å ivareta sine interesser på best mulig måte.

Veiledningsplikten gjelder både for de som jobber med reiser med og uten rekvisisjon. I telefonsamtaler på 05515 har man for eksempel plikt til å vurdere om pasienten har rett til å få dekket kost- og overnattingsutgifter, og informere om at pasienten kan søke om dekning av disse utgiftene i etterkant. Dersom pasienten ringer for å planlegge en reise ut av regionen, har den som svarer også plikt til å opplyse om at det vil trekkes forhøyet egenandel for fritt behandlingsvalg med mindre behandlingen ikke kan gis i bostedsregionen.

Undersøkelsesplikten er lovfestet i forvaltningsloven § 17. Det innebærer at saksbehandler har en plikt til å sørge for at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

En saksbehandler får for eksempel en sak til manuell behandling fordi den gjelder en reise til et kurs som arrangeres i samarbeid mellom en forening og et helseforetak. Det foreligger ikke tilstrekkelig dokumentasjon i saken til at du kan konkludere med om kurset faller innenfor vilkårene i pasientreiseforskriften § 1. Dersom kravet blir avslått grunnet manglende dokumentasjon vil ikke denne saksbehandleren oppfylle undersøkelsesplikten, og pasienten kan bli oppgitt og tenke at Pasientreiser utøver dårlig forvaltningsskikk. Det er derfor i tråd med forvaltningsloven om saksbehandleren i denne saken ringer helseforetaket som står som arrangør for å undersøke mer om saken.

Retten til partsinnsyn fremgår av forvaltningsloven § 18.  Det innebærer at pasienten har rett til å se sakens dokumenter. Bakgrunnen for bestemmelsen er at pasienten skal være i stand til å ivareta sine interesser. Pasienten har krav på å bli orientert om hvilke opplysninger som faktisk foreligger i saken. Denne rettigheten er mest aktuell for reiser uten rekvisisjon, hvor dokumenter lagres i PRO.

Pasienten skal kunne få se alle dokumentene i saken sin. Det skal svært mye til før noe kan unntas fra innsyn for pasienten selv. Det betyr at pasienten kan se alle opplysninger som legges inn i Pasientreiser sine saksbehandlingssystemer angåenge pasientens sak. Siden pasienten har innsynsrett også i notater, er det viktig å være bevisst på hva som skrives i notatfeltene. Det må utvises forsiktighet i forhold til subjektive holdninger og personlige karakteristikker. Dette er også viktig med hensyn til pasientkontorets omdømme, pålitelighet og objektivitet. Kun helt unntaksvis kan interne notater unntas for innsyn. Da må det i så fall uttrykkelig nevnes i notatet. Det bør imidlertid i stor grad praktiseres merinnsynsrett, altså at pasienter også kan se interne notater. Hensynet til åpen forvaltning er viktig og i samsvar med kravet til god forvaltningsskikk.

Dersom en pasient ber om innsyn i saken sin, er det vanlig å sende pasienten kopi av alle sakens dokumenter. Kopi gis vederlagsfritt.

Begrunnelsesplikten er viktig. Denne er slått fast i forvaltningsloven § 24. En begrunnelse er en forklaring på hva som er avgjort og hvorfor.

Begrunnelse er også viktig for vedtak fattet over telefon på 05515. Dette gjelder særlig hvis innringer får avslag på en rekvisisjon på trafikalt grunnlag, eller blir bedt om å sende inn søknad i etterkant. Innringer har rett til å bli informert om årsaken til at han eller hun ikke får bestilt reise, og få veiledning til hvor han eller hun bør henvende seg, som for eksempel sin behandler for rekvisisjon på medisinsk grunnlag. Behandlere som rekvirerer reiser, har også rett på en begrunnelse for et eventuelt avslag på en rekvisisjon.

For pasienten er begrunnelsesplikten viktig fordi den innebærer en rettssikkerhetsgaranti. Gjennom å få en tilstrekkelig begrunnelse vil pasienten kunne ivareta sine interesser bedre, enten ved å akseptere vedtaket eller ved å påklage det videre. Begrunnelsesplikten er også viktig i forhold til Statsforvalteren som er Pasientreiser sin klageinstans. I en klagesak vil de få tilsendt alle dokumenter i saken og kontrollere pasientreisekontorets vedtak for å se om pasienten har fått en tilstrekkelig begrunnelse i første instans.

Et vedtak skal inneholde:

• Rettsgrunnlag
• Hva som er besluttet og hvorfor
• Informasjon om klageadgangen

Det er ingen fasit på hvordan man skal begrunne et vedtak. Begrunnelsen trenger ikke nødvendigvis å være lang. Det viktigste er at den er forklarende og at språket ikke er for komplisert, slik at begrunnelsen er enkel å forstå for pasienten.

I PRO ligger det standardbegrunnelser som skal benyttes. Mange av disse kommer opp automatisk, da deler av saken ofte blir automatisk saksbehandlet. I noen tilfeller vil det være nødvendig å utdype begrunnelsene eller tilføre ytterligere informasjon, for eksempel i saker som gjelder seriebehandling.